專家談：排污許可制和環評如何各司其職？
“持(chi)證(zheng)排污、按證(zheng)排污、無證(zheng)不得排污”，正(zheng)在(zai)全國形成共(gong)識。截至(zhi)目前，我(wo)國已經(jing)累計(ji)完成18個行業、3.9萬(wan)多(duo)家企業(ye)排污許可證(zheng)核發工作。根據安排， 2019年要實現排污許可證覆蓋污染(ran)預防攻堅戰所有重要行業，2020年實(shi)現排污許可全覆蓋。生(sheng)態環境部(bu)部(bu)長李干杰(jie)在(zai)2019全國(guo)生(sheng)態(tai)環境保(bao)護工作會(hui)議上的(de)講話中明確要求，2019年要加快推進重(zhong)要行(xing)業(ye)排污(wu)許可證核發，部署開(kai)展“發一(yi)個行(xing)業(ye)、清一(yi)個行(xing)業(ye)”的清理整(zheng)頓，制定(ding)排污(wu)許可與環(huan)評、執法銜接工作方案(an)。
環評和排污許可，同為生態環境治(zhi)理體系的重要(yao)組(zu)成(cheng)(cheng)部(bu)分，二者的改(gai)革也都正(zheng)在進行。做(zuo)好銜接，確保(bao)其在生態環境治(zhi)理中形(xing)成(cheng)(cheng)合力至關重要(yao)。
環評和排污許可各(ge)司(si)何職？
復(fu)旦大學(xue)環(huan)境(jing)科學(xue)與工(gong)程系(xi)教授包存寬告訴記者(zhe)，環(huan)評(ping)是(shi)(shi)服務決(jue)策的(de)，是(shi)(shi)預防性(xing)政策工(gong)具，評(ping)估某個項(xiang)目到底要(yao)不要(yao)做，如果做，會有什么(me)風險，需要(yao)采(cai)取哪些治理措施等，其價值在于決(jue)策初(chu)期（決(jue)定之(zhi)前(qian)）為決(jue)策提供信息與技術(shu)支持。排污許(xu)(xu)可(ke)證(zheng)是(shi)(shi)作為未來監管企業或(huo)項(xiang)目運(yun)行(xing)排污行(xing)為的(de)依據，是(shi)(shi)生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)部門發放(fang)給企業的(de)生(sheng)產(chan)許(xu)(xu)可(ke)證(zheng)。
“不過(guo)，是否要(yao)(yao)給許可(ke)、給多少許可(ke)，還(huan)要(yao)(yao)從三個方面(mian)進(jin)(jin)行(xing)考量：首先就是污染物排放標準，這是底(di)線要(yao)(yao)求；其(qi)次要(yao)(yao)看項(xiang)目(mu)所處行(xing)業的(de)平(ping)均(jun)水平(ping)，一些發達地(di)區還(huan)會要(yao)(yao)求工藝的(de)先進(jin)(jin)性；第三要(yao)(yao)看當地(di)是否有足夠的(de)環境容量，如果(guo)處于(yu)環境敏(min)感(gan)地(di)區，即使(shi)項(xiang)目(mu)技術先進(jin)(jin)、能夠實現達標排放也不能建設。”包存寬說。
在我國(guo)的生態環境(jing)領(ling)域，有環評、排污許可、總量(liang)控(kong)制等多(duo)項制度同時實施(shi)，但執行(xing)并不均衡。過去，環評被(bei)賦予了過多(duo)的功能，但由于不少環評是“先上車后買票”，使其失去了作為預防(fang)性工具的(de)本意。而排污許可(ke)制則(ze)在確立(li)后的(de)很長一段(duan)時間(jian)內，沒有(you)發(fa)揮有(you)效作用。
因此，當下環(huan)評審批和排污(wu)許可的(de)(de)改革(ge)正(zheng)在穩步(bu)推進。包存寬認為，這與整個環(huan)境管理(li)制度體系改革(ge)的(de)(de)邏輯是(shi)一(yi)致的(de)(de)，就(jiu)是(shi)做好“加減法”。 當(dang)然，對于環評是做(zuo)“減(jian)法”，減掉環(huan)評不該承擔的(de)；對(dui)于(yu)包括排污許可證制度在(zai)內的(de)其他環(huan)境管理制度，是做好加法，zui終讓其恢(hui)復本(ben)質功能。
環(huan)評和排污許可(ke)如何協(xie)同發力(li)？
當前(qian)，排污(wu)許(xu)可(ke)證核發(fa)工作(zuo)正在(zai)(zai)各地開展，但(dan)這一(yi)過程中也(ye)出(chu)現(xian)了環(huan)評要(yao)求與(yu)排污(wu)許(xu)可(ke)要(yao)求有矛(mao)盾(dun)的(de)(de)(de)地方。對(dui)(dui)此(ci)，包存寬(kuan)認為(wei)(wei)，出(chu)現(xian)矛(mao)盾(dun)是(shi)(shi)正常(chang)的(de)(de)(de)，因為(wei)(wei)這兩項(xiang)制度(du)的(de)(de)(de)目(mu)的(de)(de)(de)不同(tong)、服務對(dui)(dui)象不同(tong)，相(xiang)對(dui)(dui)于項(xiang)目(mu)來(lai)說所處的(de)(de)(de)階段也(ye)不同(tong)。二者存在(zai)(zai)矛(mao)盾(dun)之處，也(ye)正是(shi)(shi)其需(xu)(xu)要(yao)銜(xian)接的(de)(de)(de)理(li)由。生態環(huan)境問題的(de)(de)(de)解決，不能靠一(yi)項(xiang)制度(du)單打獨斗，而(er)是(shi)(shi)需(xu)(xu)要(yao)發(fa)揮(hui)協同(tong)作(zuo)用，而(er)且制度(du)也(ye)需(xu)(xu)要(yao)在(zai)(zai)實施過程中逐(zhu)漸完善。但(dan)完善不是(shi)(shi)強化(hua)，而(er)是(shi)(shi)優化(hua)，就像現(xian)在(zai)(zai)給環(huan)評做減法，也(ye)是(shi)(shi)為(wei)(wei)了實現(xian)優化(hua)的(de)(de)(de)目(mu)的(de)(de)(de)。
“環(huan)評和排污許可(ke)分別承擔不(bu)同的(de)功能(neng)，做好銜接的(de)關(guan)鍵是要分清(qing)界限，確保(bao)其在各自的(de)階段(duan)發揮作用，銜接不(bu)是要把手伸到對方(fang)領域(yu)去。”包(bao)存(cun)寬強(qiang)調(diao)。
事實(shi)上，早在2017年(nian)11月，原環(huan)(huan)境保護部辦(ban)公廳(ting)曾(ceng)發布《關(guan)于做好環(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)評價制度(du)與(yu)排污(wu)(wu)(wu)許可制銜接相關(guan)工(gong)作的(de)(de)通知》，明(ming)確環(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)評價制度(du)是(shi)建設項目的(de)(de)環(huan)(huan)境準(zhun)入門檻，是(shi)申請排污(wu)(wu)(wu)許可證的(de)(de)前提和重要依據。排污(wu)(wu)(wu)許可制是(shi)企事業單位生產運(yun)營期排污(wu)(wu)(wu)的(de)(de)法律依據，是(shi)確保環(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)評價提出(chu)的(de)(de)污(wu)(wu)(wu)染預防設施和措施落實(shi)落地的(de)(de)重要保障。
浙(zhe)江省海寧市在其(qi)發(fa)布的(de)排(pai)污許可(ke)證(zheng)(zheng)(zheng)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)改革(ge)試點方案(an)中(zhong)也明(ming)確，要整合污染源(yuan)管理(li)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)。以排(pai)污許可(ke)證(zheng)(zheng)(zheng)為污染源(yuan)管理(li)核心(xin)和(he)主線，重構排(pai)污許可(ke)證(zheng)(zheng)(zheng)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)與(yu)現有污染源(yuan)管理(li)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)間的(de)關系，使排(pai)污許可(ke)證(zheng)(zheng)(zheng)成為已有制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)的(de)整合平(ping)臺，環評(ping)作為核發(fa)排(pai)污許可(ke)證(zheng)(zheng)(zheng)的(de)重要依據，建設項目(mu)環保(bao)“三(san)同時”要求納入排污許(xu)可(ke)證內容，以(yi)對排污許(xu)可(ke)證的監管來強化“三同時”制度執行率，總(zong)量控制目標通過排污許可證形(xing)式分解落實到污染(ran)源。
美(mei)國的環(huan)評(ping)和排(pai)污許可(ke)制度(du)實(shi)施已久，也積累(lei)了(le)一些經驗。美(mei)國的環(huan)評(ping)制度(du)相對簡單，主要(yao)審查項(xiang)目的合法(fa)性(xing)、合規性(xing)和周邊公眾(zhong)(zhong)的意見。排(pai)污許可(ke)則(ze)是美(mei)國污染管理(li)的核(he)心，將企業的排(pai)放要(yao)求、合規性(xing)目標等全部落(luo)實(shi)在排(pai)污許可(ke)證上，實(shi)施一證式管理(li)。在這個過程中(zhong)美(mei)國環(huan)保(bao)部門是站在維護(hu)公眾(zhong)(zhong)利益的角度(du)，對企業的排(pai)污行(xing)(xing)為進行(xing)(xing)管理(li)。這不僅要(yao)發揮執法(fa)隊伍的作用，還要(yao)充分(fen)借助公眾(zhong)(zhong)的力量，對項(xiang)目主體排(pai)污行(xing)(xing)為進行(xing)(xing)監督，對發現的違(wei)法(fa)排(pai)污行(xing)(xing)為嚴厲處罰，從而(er)讓企業真正重視環(huan)保(bao)工作。
基層(ceng)部門和企業要怎么做？
相對(dui)于(yu)前端的(de)環評(ping)和(he)后續(xu)的(de)執法監管(guan)，排(pai)污(wu)(wu)許可(ke)(ke)處(chu)于(yu)承前啟后的(de)環節。環評(ping)結論(lun)可(ke)(ke)以作為(wei)頒發(fa)排(pai)污(wu)(wu)許可(ke)(ke)證的(de)依據(ju)，而(er)排(pai)污(wu)(wu)許可(ke)(ke)證是后續(xu)執法監管(guan)的(de)依據(ju)。任何(he)制(zhi)度改革，zui終都要落(luo)實到實踐中。在當(dang)前簡政放權背景下，基(ji)層生態環境部門如何(he)在完善(shan)排(pai)污(wu)(wu)許可(ke)(ke)證制(zhi)度的(de)同時，更(geng)好地服務(wu)地方經濟高質量發(fa)展(zhan)？
包存(cun)寬告訴(su)記者，完善排污許可(ke)證制度，需(xu)要從(cong)國(guo)家層(ceng)(ceng)面進行(xing)制度設計，而基(ji)層(ceng)(ceng)部(bu)門可(ke)以充分利用其所處基(ji)層(ceng)(ceng)的優勢(shi)(shi)，更(geng)了(le)解(jie)企(qi)業(ye)需(xu)求，更(geng)貼近問題，占據(ju)更(geng)多(duo)信息優勢(shi)(shi)。基(ji)層(ceng)(ceng)生態環境部(bu)門要從(cong)監管企(qi)業(ye)，變為服務(wu)企(qi)業(ye)，在“放(fang)管服”的“服”上做足文章，幫助企(qi)業(ye)降低守(shou)法成本。企(qi)業(ye)的需(xu)求和困(kun)難，就(jiu)是基(ji)層(ceng)(ceng)部(bu)門改革創新的動力。
那么，一(yi)家(jia)企(qi)業的(de)新上項目需要進(jin)行環評和排污許可申報(bao)，如何才能更效率高 呢？包(bao)存(cun)寬給(gei)出的(de)答(da)案是兩(liang)個(ge)字：市場。“咨詢(xun)機(ji)構能夠提(ti)供一(yi)攬子服務，通過市場機(ji)制(zhi)，會優化包(bao)括環評、排污許可申報(bao)在內的(de)服務供給(gei)。當然(ran)，政府必須做好市場規(gui)則的(de)制(zhi)定(ding)并管理好市場，需要培育市場主(zhu)體(ti)的(de)契約精神(shen)。”
這(zhe)與當前大(da)力(li)推進環(huan)(huan)(huan)境(jing)服(fu)務業(ye)(ye)(ye)發展(zhan)的思路一(yi)致，但是環(huan)(huan)(huan)保產(chan)業(ye)(ye)(ye)發展(zhan)過程中出現的“劣幣驅(qu)逐良幣”問(wen)題，也讓不(bu)少(shao)人心有(you)余悸。包存寬說，這(zhe)背后的原(yuan)因還是制度(du)，沒有(you)給企業(ye)(ye)(ye)環(huan)(huan)(huan)境(jing)守法(fa)一(yi)個穩定的預期(qi)，企業(ye)(ye)(ye)在經(jing)濟利益的誘(you)惑下(xia)，就會(hui)出現環(huan)(huan)(huan)保設(she)施運行不(bu)連續(xu)、環(huan)(huan)(huan)保治理(li)不(bu)到位等(deng)問(wen)題。
“在市場(chang)(chang)中(zhong)，無論是作為(wei)咨(zi)詢(xun)服(fu)(fu)務需要(yao)方的企(qi)業，還是作為(wei)供給方的環評(ping)機構(gou)，都需要(yao)一個穩定的守法(fa)預期。”包存寬強(qiang)調，我們要(yao)相信市場(chang)(chang)的力量，規(gui)范的市場(chang)(chang)能夠給企(qi)業提供有效的服(fu)(fu)務供給。在這個過程中(zhong)，政(zheng)府要(yao)做好服(fu)(fu)務，確立規(gui)范制度，對(dui)違規(gui)者嚴厲處罰(fa)。
來源(yuan)：中(zhong)國環境報